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| - Em comunicado publicado ontem na página da Presidência da República, Rebelo de Sousa justifica a sua decisão de promulgar os três diplomas da Assembleia da República que estabelecem “medidas de apoio social urgentes“, embora o Governo invoque a inconstitucionalidade dos mesmos.
“A adoção das medidas sociais aprovadas corresponde, em diversas matérias, na substância e na urgência, a necessidades da situação vivida. (…) A Constituição proíbe, no seu artigo 167.º, n.º 2, que possam ser apresentadas, pelos deputados, iniciativas que impliquem aumento de despesas ou redução de receitas, em desconformidade com o Orçamento do Estado em vigor para o respetivo ano. Só o Governo pode fazê-lo, como garantia de que a Assembleia da República não desfigura o Orçamento que ela própria aprovou, criando problemas à sua gestão pelo Governo”, salienta Rebelo de Sousa.
“Os três diplomas em análise implicam potenciais aumentos de despesas ou reduções de receitas, mas de montantes não definidos à partida, até porque largamente dependentes de circunstâncias que só a evolução da pandemia permite concretizar. E, assim sendo, deixando em aberto a incidência efetiva na execução do Orçamento do Estado”, ressalva. “O próprio Governo tem, prudentemente, enfrentado a incerteza do processo pandémico, quer adiando a aprovação do Decreto de Execução Orçamental, quer flexibilizando a gestão deste, como aconteceu no ano 2020”.
“O Presidente da República pode enviar ao Tribunal Constitucional para fiscalização preventiva – isto é, anterior à promulgação de diplomas – aqueles que lhe suscitem dúvidas sobre se respeitam a Constituição. Tem, porém, entendido, desde o primeiro mandato, e sobretudo durante a presente crise, só o dever fazer no caso de não ser, de todo em todo, possível uma interpretação dos diplomas que seja conforme à Constituição. Quando é possível essa interpretação conforme à Constituição, tem optado por promulgar, tornando claro em que termos, no seu entender, os diplomas devem ser aplicados por forma a respeitarem a Lei Fundamental”, argumenta.
No mesmo dia, o constitucionalista Vital Moreira reagiu à notícia, publicando um texto no blog “Causa Nossa” em que classifica a decisão de Rebelo de Sousa como “exercício de ficção constitucional“.
“Primeiro, não compete ao Presidente da República fazer ‘interpretação conforme à Constituição‘ e refazer o alcance normativo das leis que lhe são submetidas para promulgação; em caso de dúvida séria sobre a conformidade constitucional de um diploma (e no caso é mais do que dúvida…), é obrigação do Presidente suscitar a fiscalização preventiva, no cumprimento da sua missão de fazer respeitar a Constituição”, fundamenta Moreira.
“Em segundo lugar, é absurdo dizer, como decorre do ponto 9 da justificação presidencial, que o Governo pode executar aquelas leis até onde o Orçamento permita, deixando o resto por executar, pela simples razão de que num Estado de Direito, baseado no princípio da legalidade, o Governo está obrigado a cumprir integralmente as leis, mesmo se inconstitucionais, enquanto elas não forem declaradas como tais pelo órgão competente”, adverte.
“Não existem mecanismos que permitam suspender a entrada em vigor das normas”
Questionada pelo Polígrafo sobre esta matéria, Teresa Violante, constitucionalista e investigadora da Universidade Johann Wolfgang Goethe de Frankfurt, diz que concorda com a análise de Moreira.
“O Governo não pode efetuar uma interpretação conforme à Constituição no sentido de se limitar a aplicar as normas na parte em que as mesmas não excedam os encargos previstos no Orçamento. A partir do momento em que as leis são aprovadas e devidamente promulgadas e publicadas em ‘Diário da República’, o Governo tem o dever de as aplicar na sua totalidade, mesmo que envolvam aumento das despesas previstas no Orçamento. Essa obrigação só cessa se, entretanto, a norma for declarada inconstitucional pelo Tribunal Constitucional. Por isso, a argumentação apresentada pelo Presidente da República no sentido de que é possível uma interpretação conforme à Constituição, isto é, suscetível de ‘salvar’ a constitucionalidade da norma, não é convincente“, afirma Violante.
“Não me parece, no entanto, que com esta promulgação o Presidente da República esteja a suspender a norma-travão pois outros atores, designadamente o primeiro-ministro, continua a ter legitimidade para requerer a fiscalização sucessiva da constitucionalidade destas normas. O facto de a mesma não ter sido requerida pelo Presidente da República não impede que venha a ser requerida por outra via”, ressalva.
“O problema é que já não o será em fiscalização preventiva e, de facto, isso poderá colocar problemas ao Governo, pois a norma já estará aprovada e em vigor. De realçar que não existem mecanismos que permitam suspender a entrada em vigor das normas até que o Tribunal Constitucional se pronuncie. Por fim, e porque me parece que estas normas consubstanciam uma violação da lei-travão, entendo que competia ao Presidente da República ter suscitado a respetiva fiscalização preventiva de modo a evitar que as mesmas pudessem entrar em vigor até que o Tribunal Constitucional emitisse a sua decisão, clarificando em definitivo a questão da inconstitucionalidade”, conclui.
“A vantagem da fiscalização preventiva reside no facto de tudo se decidir antes de a lei entrar em vigor”
Por sua vez, Tiago Duarte, professor de Direito Constitucional da Universidade Católica Portuguesa, começar por sublinhar que não utilizaria a expressão “ficção constitucional”, na medida em que “a promulgação é bem real e implica a entrada em vigor de três leis sobre as quais há dúvidas sérias (para dizer o menos) sobre a sua compatibilidade com a Constituição. Aliás, não tenho visto sequer os partidos que aprovaram as leis a defenderem fundamentadamente a constitucionalidade das mesmas”.
“Ora, a Constituição não pode ser invocada apenas quando convém e ser considerada um empecilho quando não convém. Se a dúvida é sobre a constitucionalidade das leis, deve ouvir-se o Tribunal Constitucional. Considero, enfim, que o Presidente da República não atuou bem por ter desvalorizado a Constituição e ter dispensado o Tribunal Constitucional”, considera.
Questionado sobre se “é obrigação do Presidente [da República] suscitar a fiscalização preventiva” neste caso, tal como escreveu Moreira no referido texto, Duarte responde da seguinte forma: “Se o Presidente da República tem dúvidas sobre se uma lei é inconstitucional deve suscitar a fiscalização preventiva para que o Tribunal Constitucional possa tomar uma decisão. A vantagem da fiscalização preventiva reside no facto de tudo se decidir antes de a lei entrar em vigor e com muita rapidez, o que evita que a lei se mantenha em vigor durante meses ou anos até o Tribunal Constitucional decidir, no caso de ser pedida a fiscalização apenas após a entrada em vigor da lei”.
Relativamente à suposta violação da “lei-travão” (Moreira diz que foi “ingloriamente sacrificada”), Duarte entende que “se as leis aprovadas aumentam as despesas previstas no Orçamento (e note-se que quem aprovou o Orçamento foram os deputados) então violam a chamada ‘lei-travão‘ que impede esse tipo de leis precisamente para evitar desequilibrar o Orçamento. Depois de o Orçamento estar aprovado cabe ao Governo executar esse Orçamento, ou seja, pagando as despesas previstas no Orçamento com as receitas previstas também no Orçamento. Para o Governo poder ser responsabilizado pelo resultado da execução orçamental é preciso que os deputados estejam impedidos de desfigurar o Orçamento durante a sua execução aumentando despesas ou diminuindo receitas. Note-se que esta norma constitucional encontra-se na Constituição desde 1976 e foi na altura aprovada por unanimidade”. Nesse sentido, questiona: “Se não se aplica nestes casos, aplica-se quando?”
“Era bom que os partidos da oposição e também o Presidente da República dissessem em que casos é que esta norma constitucional se deve aplicar ou se entendem que a mesma deve ser eliminada na próxima revisão constitucional”, realça Duarte. “Pela minha parte entendo que é uma norma fundamental para permitir a separação de poderes entre quem aprova o Orçamento (deputados) e quem executa o Orçamento (Governo)”.
“O Presidente da República não pode invocar fundamentos de inconstitucionalidade no veto político”
Na perspetiva de Raquel Brízida Castro, especialista em Direito Constitucional e professora da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, “os três diplomas objeto de promulgação violam os limites constitucionais da iniciativa legislativa dos deputados e grupos parlamentares incluídos na designada ‘norma-travão’, sendo por isso inconstitucionais. Nos termos do artigo 167.º, n.º 2 da Constituição, os deputados e os grupos parlamentares não podem apresentar projetos de lei ou propostas de alteração que envolvam, no ano económico em curso, aumento das despesas ou diminuição das receitas do Estado previstas no Orçamento. Ou seja, que tenham impacto orçamental. Esta regra constitui um corolário lógico da atribuição constitucional ao Governo do controlo da execução orçamental e da iniciativa legislativa reservada em matéria do Orçamento do Estado”.
“No plano lógico sistemático, apenas o Governo pode, nos termos constitucionais, dar o impulso inicial ao processo legislativo conducente à alteração dos limites orçamentados de receitas e despesas para o desenvolvimento em curso. Os deputados e grupos parlamentares ficam circunscritos à iniciativa legislativa superveniente. Nesse caso, é o próprio Orçamento e os seus limites que vão ser alterados, no âmbito do exercício de uma competência legislativa exclusiva do Parlamento. Por outro lado, sem esta ‘norma-travão’, seria impossível garantir a estabilidade e o controlo governamental da execução orçamental. Em suma, a ‘norma-travão’ é aplicável desde que as alterações tenham impacto orçamental, independentemente da medida e extensão desse impacto”, sublinha.
“O Presidente da República não tem o dever de pedir a fiscalização preventiva da constitucionalidade, mas não pode invocar fundamentos de inconstitucionalidade no veto político, sob pena de inconstitucionalidade material por desvio de poder“, adverte Brízida Castro. “Efetivamente, mesmo que tenha dúvidas de constitucionalidade, o exercício da legitimidade que lhe é conferida pela Constituição para requerer a fiscalização preventiva é uma faculdade. A Constituição refere na sua letra que o Presidente pode requerer ao Tribunal Constitucional essa apreciação. Em nenhum momento refere a existência de um dever. A promessa contida no juramento de posse do Presidente da República de cumprir e fazer a Constituição é uma mera proclamação política, sem conteúdo jurídico-constitucional”.
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Avaliação do Polígrafo:
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